石油圈? ? 在當前國內霧霾頻現、油氣進口依存度不斷攀升的大環境下，發展頁巖氣成為調整能源結構的迫切需求。國家能源局發布《頁巖氣發展規劃（2011～2015 年）》及《頁巖氣產業政策》，規劃與政策明確提出促進頁巖氣發展，并將頁巖氣開發視為國家戰略性新興產業發展，提出在國家層面需要加大對頁巖氣勘探開發的財政支持力度，鼓勵外資、民營資本等各種投資主體進入頁巖氣銷售領域，并對頁巖氣出廠價格執行市場定價。陜西、四川、重慶等地紛紛將頁巖氣產業發展作為推動經濟結構轉型的重要支撐。中石化、中石油等能源企業也將頁巖氣等非常規資源作為上游業務加快發展的主攻市場。與此同時，中國頁巖氣產業發展還面臨著投資主體、管網、價格、市場、環保等多重關卡?；陧搸r氣發展大背景，如何進一步完善相關政策促進頁巖氣產業發展，成為加快頁巖氣產業發展的關鍵。
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? ? 美國在頁巖氣產業發展領域處于全球領先地位，眾多學者關注美國頁巖氣產業發展的相關政策。例如，吳建軍等分析指出美國頁巖氣領域的成功，緣于市場、技術、財稅、法律等多方面的合力，具有政治、經濟和社會的特點。麻省理工學院（MIT）的Henry D. Jacoby研究報告詳細分析了美國頁巖氣對能源與環境政策的影響。Dianne Rahm以德克薩斯為例，分析了美國頁巖氣產業一般政策以及德克薩斯州的特殊政策。這些研究較好地對美國頁巖氣產業政策進行了剖析，但缺乏對中美頁巖氣產業政策的對比分析，并且由于對美國稅制等背景闡述不足，使產業政策的描述還較籠統。針對國內頁巖氣產業政策，廖永遠等分析和探討了加速我國頁巖氣開發的政策與措施，從投融資優惠、財稅優惠、科研支持以及環境監管幾個方面對現有政策進行分析并提出完善策略，其中，投融資優惠政策包括通過政府對頁巖氣開發利用直接撥款、對頁巖氣開發利用提供貸款（擔保）、鼓勵民間資本進入頁巖氣開發利用環節; 科研支持政策包括增設頁巖氣開發國家重大專項資金、設立非常規油氣研究基金（包括頁巖氣開發）、加強國家級重點實驗室建設（能源頁巖氣研發中心及其他頁巖氣重點實驗室）、以及加強對外合作研究等，從而增加對頁巖氣開發的科研支持力度; 財稅優惠政策包括給予頁巖氣開發企業“資源耗竭津貼”等。中國石化石油勘探開發研究院羅佐縣研究指出，資源儲量、勘探開發技術以及與之相適應的政策體系是頁巖氣產業大發展的關鍵要素。這些研究較好地對國內頁巖氣產業現狀和政策進行了分析，為本研究將中美頁巖氣產業政策對比分析奠定了堅實基礎。
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? ? 為進一步對中美頁巖氣產業政策進行對比，尋求當前國內頁巖氣產業發展的著力點，本文從財稅政策、投融資、技術研發政策、市場主體、環境保護、管網運輸等方面將中美頁巖氣產業政策進行對比，并以美國德克薩斯州頁巖氣開發為具體案例闡示美國頁巖氣開發利用相關政策。在研究美國頁巖氣發展經驗的基礎上，力求探討當前國內頁巖氣發展的突破點。
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? ? 一、美國頁巖氣政策
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? ? （一）財稅政策。在聯邦政府、州以及地方政府三級稅收立法與征管，聯邦政府以所得稅為主，州政府以消費稅為主，地方為財產稅為主，資源稅也由州政府立法征收。對頁巖氣開采企業而言，其主要的稅賦主要包括資源稅和所得稅。通常所說的開采稅（Severance Tax）即是資源稅。目前美國已有38個州開征資源稅。頁巖氣開采稅一般在4%～6%，聯邦政府從1980～2002年23年間給予2.82美分/m3 的補貼（煤層氣售價約6美分/m3），補貼為售價的47%，遠遠高于開采稅4%～6%的比例。2006～2010年補貼降為1.385美分/m3。
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? ? 對于所得稅，聯邦政府制定了資源耗竭補貼制度以降低頁巖氣開發企業的所得稅稅負。資源耗竭補貼是政府為鼓勵對資源的可持續使用而向資源企業提供的一種補貼。目前美國聯邦政府對頁巖氣開采企業的資源耗竭補貼為15%，即將應稅凈利潤的15%扣留給企業，以鼓勵其積極尋找新的礦源。
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? ? 與此同時，聯邦政府制定了“無形鉆井成本費用化，有形鉆井成本資本化”的政策，以使頁巖氣開采企業在所得稅繳納環節降低應納稅所得額。美國聯邦政府規定，在投資國內石油和天然氣井的情況下，無形鉆井成本，如工資、鉆井成本和鉆井建設材料成本等，在報稅時可以作為費用而無須在財產生產期內進行攤銷; 有形鉆井成本在報稅時進行攤銷。該政策的實質即所得稅稅收減免，允許頁巖氣開采企業加大應稅收入中的扣減額。
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? ? （二）投融資激勵政策。頁巖氣勘探開發項目可通過直接財政撥款、金融機構提供貸款、貸款擔保等形式獲得投融資，政府有專門項目資助能源開發、環境保護、小企業發展以及農業地區開發。私募股權基金也越來越多地融入到頁巖氣收集、處理、壓縮、管線運輸等中游基礎設施建設中。
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? ? 在美國頁巖氣產業中，以戴文能源（Devon）、切薩皮克能源公司（Chesapeake）為代表的獨立勘探開發公司主要投入到頁巖氣勘探基礎設施建設中; 頁巖氣的收集、處理、壓縮、管線運輸等中游基礎設施資產，分別由不同的有限合伙企業擁有。由于這些公司信用水平較低，其籌資成本相對較高，并且由于這些公司有著高分紅的傳統，其股權融資成本也較高。為了解決資金壓力，這些中游基礎設施企業尋求私募股權基金的幫助。由于頁巖氣收集、處理、壓縮、管線運輸等中游項目具有可靠的現金流以及合適的投資期限（一般5～15年） ，私募股權基金與中游基礎設置企業建立了良好的合作關系， 80～90億美元的資金規模進入到頁巖氣中游產業中。
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? ? （三）技術研發鼓勵政策。正是由于美國政府對頁巖氣開采技術研發的重視，才有了美國當前的頁巖氣開采全球領先技術。在20世紀70年代，美國能源部在頁巖氣開發技術領域投資就超過1億美元。圍繞頁巖氣地質、地球化學、開發、資源潛力勘測、水平鉆井、多段壓裂、水力壓裂、同步壓裂等頁巖氣勘探開發技術，美國政府提供政策專項資金予以支持，從而降低頁巖氣開采成本，使頁巖氣在價格上具有競爭力。
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? ? （四）創新開發模式。美國頁巖氣開發領域的典型特征是中小企業與大企業既協作又分工，形成資本高效流動的產業鏈。其中，中小企業是頁巖氣技術創新和市場化的核心，6000多家中小企業生產85%的頁巖氣，很多核心開采技術，如三維地震測繪、鉆井、軟件開發等，也由中小企業掌握; 大企業則通過并購中小企業進入頁巖氣開發領域，并購活躍程度的增加也在一定程度上鼓勵中小企業創新。
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? ? （五）環境保護。頁巖氣環境保護法律包括《美國國家環境政策法》、《聯邦空氣清潔法案》、《美國清潔水法案》、《美國安全飲用水法》。其中，環境壓力面臨的最大挑戰來自水污染，其相關法律法規主要要求頁巖氣開發企業公開水質監測狀況。
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? ? （六）管網運輸。美國天然氣管網基本實現美國本土全覆蓋，且運輸成本較低。從1993 年起，美國將天然氣生產商和運輸商分離成兩個獨立運行實體，政府在監管管道運輸費的同時，放開天然氣價格，保證任何生產商都可以自主與管道運營商協商運輸價格并獲得管道準入權，有效地避免頁巖氣開發產業中壟斷產生。
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? ? （七）頁巖氣價格與市場利用。頁巖氣的高產也讓美國天然氣價格大跌，其具有競爭優勢的價格使市場更易接受，也進一步促進頁巖氣下游利用產業發展。
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? ? 二、德克薩斯州頁巖氣產業促進政策
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? ? 無論從面積還是人口來看，德克薩斯州都是全美第二大州。德克薩斯州在油氣開采方面有著悠久的歷史，最早的石油開采可以追溯到1860年。但直到1901年，德克薩斯州的油氣開采才真正進入旺盛時期。據美國能源信息管理局（US. Energy Information Administration，EIA）統計，目前德克薩斯州是美國頁巖氣產量最大的州，近幾年產量也在不斷上升。2007年頁巖氣產量276.6億立方米，2009年達到500億立方米，占全美頁巖氣產量的57%。
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? ? 在德克薩斯州，礦產資源權屬與土地所有權相分離。土地所有人可以出售礦產資源而保留土地所有權，或者保留礦產資源而出售土地所有權。通常而言，后一種情況更為普遍。同時，土地所有權人不能阻止礦產資源權人進行油氣開采。礦產資源權人不需要對因油氣開采而破壞植被、移除植物等進行補償。
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? ? 德克薩斯州對頁巖氣開采過程免征開采稅，這在通常的先征后免基礎上進一步給予頁巖氣開采企業以稅賦減免。德克薩斯州沒有集中的環境管理機構，環境保護法規通常由德克薩斯環境質量委員會（Texas Commission on Environmental Quality）頒布，在環境保護方面并不強勢。例如，2010年，德克薩斯環境質量委員會啟動對Barnett頁巖氣礦氣體排放的兩階段調研，但Barnett頁巖氣礦的開采仍在繼續。在德克薩斯，油氣開采和運輸由鐵路委員會（RailroadCommission）監管。鐵路委員會允許頁巖氣開采企業無限制地使用地下水填充氣井，而使用地表水則需要向環境質量委員會申請。
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? ? 對于網管建設，管網運輸企業通過土地征用權使他們享有鋪設管道的權利。
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? ? 三、中美頁巖氣產業政策對比
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? ? （一）財稅政策。我國頁巖氣開發環境的稅費包括所得稅、增值稅、關稅、資源稅、礦區使用費以及礦區資源補償費。其中，增值稅采用先征后返方式，先征收增值稅（陸上13%，海上5%），再給予0.4元/m3的補貼。我國頁巖氣井口價格約1.0～1.5元/m3，補貼額占井口價格的比例為40%～26%，補貼比例相比美國而言還處于較低的水平。
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? ? 對于所得稅，目前所得稅率執行25%，對頁巖氣對外合作開發項目，可享受“兩免三減半”的所得稅優惠政策，即前兩年免所得稅，第三年所得稅減半征收。在所得稅稅前扣除方面，允許專用設備采用雙倍余額遞減法或年數總和法加速折舊。對于資源稅，目前實行從價計征，稅率5%，對地表抽采煤層氣免征資源稅。
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? ? 與此同時，根據《頁巖氣開發利用補貼政策》的規定，頁巖氣開采企業可享受減免礦產資源補償費、礦權使用費的優惠，煤層氣開采作業設備則享受免征關稅和進口環節增值稅的優惠。
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? ? （二）投融資。頁巖氣開采的特點是前期資金投入大，勘探開發風險高，項目開發成功后現金回流快、投入回報總體較高。目前國內進入頁巖氣開采環節的都是大型石油企業。在國家鼓勵民營資本進入頁巖氣產業的大環境下，民營資本如何緩解資金壓力，合理融資，將成為急需解決的關鍵問題。
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? ? （三）技術研發。國內頁巖氣開采還主要引進使用美國技術，缺乏自主研發的頁巖氣開采技術，從而造成頁巖氣開采成本是美國的3～5倍。要推動國內頁巖氣商業化利用，通過研發基金的形式解決頁巖氣自主技術的問題，成為急需解決的關鍵問題。
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? ? （四）管網。我國目前天然氣運輸管道由生產企業投資建設，中石油、中石化等大型石油企業擁有對天然氣管網的管理與控制權，生產與運輸不能實現市場化分離。
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? ? （五）價格管理與利用。國內天然氣價格實行門站價和管道運輸價分別管理，門站價實行政府指導價（最高限價） 。對于頁巖氣的后期利用，煤層氣用于發電部分，中央財政給予0.25元/kw·h的補貼; 煤層氣出售或自用作為民用燃氣、化工原料時，煤層氣企業享受中央財政提供的0.2元/立方米的補貼。
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? ? 概括起來，中美頁巖氣產業政策對比如表1所示。
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? ? 從對比分析總體情況來看，美國在財稅政策方面給予頁巖氣開發企業的扶持力度較大，其23年期間對企業的補貼力度相對國內目前給予的更大補貼力度; 在投融資方面，私募股權基金的介入程度相對國內更高; 在技術研發方面，研發經費支持力度相對國內更高; 在管網方面，市場化程度相對國內更高; 在市場主體方面，小企業在頁巖氣產業的活躍程度相對國內更高。
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? ? 四、對我國頁巖氣產業政策的啟示
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? ? 通過對中美頁巖氣產業政策的對比分析，可以看到，為促進國內頁巖氣產業發展，國家已經通過先征后返、財政補貼、減免資源使用費等形式制定了相關政策，國內頁巖氣開發企業將在一定程度上獲得財稅政策的支持與優惠。但要促進頁巖氣產業的蓬勃發展，還需要在以下環節加大力度。
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? ? （一）投融資方面。國家大力倡導民營資本進入頁巖氣產業，而頁巖氣開發面臨著周期長、風險高的產業發展特殊性，從而造成民營資本進入頁巖氣產業的資金壓力。降低民營資本進入頁巖氣產業的資金壓力，緩解融資困境，可以采用信托籌資的方式?？梢钥紤]在地方政府科技風投中成立專門基金用于頁巖氣產業風險投資，尤其是頁巖氣技術研發領域的民營資本企業。通過權益類融資、風險投資，緩解民營資本進入頁巖氣產業的資金壓力。
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? ? （二）科研資助方面。從國家層面和地方政府層面，都需要加大對頁巖氣技術研發以及產業促進政策方面的科研資助力度。美國的創新環境整體好于中國，美國中小企業的創新積極性也整體好于中國，在技術、設備方面，我們不能完全依賴于技術引進和設備引進，需要有自主知識產權的技術和設備用以降低頁巖氣開發成本; 在產業政策方面，我們也不能完全照搬美國的產業政策而不考慮中國的實際情況。在一段時期內，天然氣生產與管網的分離能否實現，民營資本能否打破大型石油企業的壟斷局面，頁巖氣價格如何回歸市場，這些問題也都還需要結合國內實際情況進行深入研究。因此在推動頁巖氣商業化應用之前，需要加大如頁巖氣技術研發以及產業促進政策方面的科研資助力度。
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? ? （三）市場主體方面。根據國家能源局頁巖氣發展規劃，鼓勵民營資本進入頁巖氣開發利用相關產業領域。借鑒美國頁巖氣產業發展中市場主體格局的經驗，可以考慮鼓勵民營資本首先進入頁巖氣產業中游領域，即頁巖氣收集、處理、壓縮以及技術研發領域、技術服務、設備租賃等領域，發揮民營資本創新優勢，帶動頁巖氣中游產業發展。同時民營資本進入與風險投資、并購等金融活動相融合，從而打破大型國有企業對頁巖氣產業的壟斷局面，形成頁巖氣產業多元化的市場格局，更多地通過市場手段實現頁巖氣產業資源合理分布。
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