挪威鏡鑒：油氣業國資管理研究

挪威油氣工業在其國民經濟中占據重要地位，在過去40多年里，油氣資源為挪威創造了約11萬億挪威克朗（挪威克朗是挪威王國的貨幣名稱，按2014年08月21日匯率，1挪威克朗0.0005人民幣元）的GDP。2013年，挪威油氣方面創造的價值占其國民生產總值的21.5%，油氣出口占總出口額的48.9%，挪威政府的財政收入的29.1%來自于油氣資源。油氣資源為這個人口不足500萬人的北歐小國帶來了滾滾財源，2013年挪威人均GDP已超10萬美元，居世界第二。

挪威油氣工業始于1971年，當年在北海平臺產出了第一桶油。到了20世紀80年代，挪威的石油產量已經達到了每天100萬桶，到了90年代，油氣開始進入開采的黃金期。其近海采油在20世紀初達到了峰值，大約是每天300萬桶，此后逐漸下降，在2011年，產量已經降到了每天200萬桶左右。

由于國內水電資源豐富，挪威的能源政策是，將油氣以最好的價格出口到國外，將從油氣上獲得的財富儲備下來。這樣一來，甚至在挪威的許多海上采油氣平臺均使用電力支撐其運行，而這主要是通過海下的電纜進行傳輸，而不是通過就地獲取的天然氣來充當動力能源。

在油氣管理方面，挪威政府曾經一度使用權利金制度，不過這種基于產量的權利金制度被逐漸淘汰，取而代之的是基于利潤的稅收制度和油氣資源的資產化管理模式。挪威政府通過這種制度的轉變，有效調整國家利益和油氣公司的利益分配使其在油氣工業的管理模式上獨具特色，體現了資產管理和資本運營的綜合管理特征。

1 挪威油氣資源管理體制

挪威對國內油氣資源的國家管理體系主要組成是：國家議會、挪威石油和能源部（MPE）和石油能源局（NPD）。其中議會是石油產業政策的決策者，決定挪威石油產業的整體框架。石油和能源部和其下屬石油能源局是石油活動的具體管理者。另外，財政部、勞動和政府管理部以及挪威石油安全局也對石油活動的部分相關事務進行管理。

1.1 油氣資源礦業權管理

挪威大陸架被劃分為15′（緯度）×20′（經度）的區塊，政府會對區塊做一個詳細的評估，決定是否對該區塊進行油氣的勘查和開發。在挪威，礦業權分為探礦許可和生產許可兩種，不過探礦許可為非排他性，且在轉為生產許可時，不具有優先權，故而作用較小，一般油氣企業很少申請。

所以，挪威石油法中最重要的許可類型為生產許可，挪威石油和能源部負責授予生產許可權，并規定其中的具體條款。生產許可在登記區塊內，享有專有的石油勘查、鉆探、開發權，所采石油歸采礦權人所有。生產許可一般可申請6年的勘查期，最長可至10年，如到期后，生產許可人完成了生產許可所約定的勘查任務，可申請延長生產許可期，往往是30年。按照規則，延長的生產許區塊可不能覆蓋初始登記區塊的全部，往往只能覆蓋到50%的區塊范圍。

挪威石油管理局每年的挪威石油生產許可招標都會發布數量不定的生產許可，1965年舉行了第一次生產許可招標。第一個被授予生產許可的區塊位于北海，之后區塊逐漸北移，覆蓋到了挪威海和巴倫支海。挪威政府允許一家公司或是合作公司聯合申請生產許可，這樣可以發揮各家公司的優勢。

挪威石油生產許可的招標過程與世界上其他國家有很大的不同。之前，政府會做一些初步體的地震工作。這種公益性工作不僅降低了油氣公司的風險，而且可以幫助投標人理解標的采礦權的價值。另外，在招標過程中，投標人不需要提供任何預付的現金，也不需要定金。

政府只在其招標通知中陳述一個清晰的準則，包括以下內容：在特定勘探區進行勘查和生產所必需的地質學的經驗和技能、管理能力、財政能力、以及一個最有可能產生結果的開發計劃以及政府打算為Petoro公司保留的股份等內容。據此，政府以這些準則為標準評定各家投標者，以決定哪家公司最適合承擔這項工作。

挪威的官員會向投標失敗的投標人解釋他們為什么沒有獲得礦權，這樣他們在下次投標時會有所改進。如果一個公司未能在開發計劃中制定的時間表完成應有的工作計劃，政府很少會給他們一定的寬延時間。不能及時完成計劃，意味著這份租賃將重新回到政府手中。不過對于投標者而言，由此產生的惡果卻要遠遠小于其他地區。

因為在其他地區，投標成功者往往會花費數億美元，甚至十億美元（甚至更多）來贏得一項租賃，如果因為時間問題而最終失敗的話，那么他們還同時損失了巨額的定金支出。這也是挪威吸引油氣投資者的重要因素之一。

1.2油氣資源開發管理

在油氣田開發之前，油氣公司需準備油田開發和運營計劃書（PDO），PDO中包含了公司如何開發和運營油氣田，以及環境影響的相關具體信息。在PDO的基礎上，還需準備設備安裝和運營計劃書，里面通常包含了設備的安裝和運營，油氣運輸，以及環境影響的相關信息。這兩份計劃書需提交挪威石油能源部（MPE）和挪威勞工部（AD），并給挪威石油管理局（NPD）和挪威石油安全管理局（PSA）提交復印件。同時，將任務書中有關環境影響的內容提交給相關部門審閱。

在挪威，大多數的油田開發多采用聯合經營的方式。一旦生產許可獲得授權，各生產許可人簽訂聯合經營協議和會計協議以調整各方關系，其聯合經營協議和會計協議的形式由挪威石油和能源部提供。參與聯合經營的各方不需要組建獨立的經營公司，而是由合作經營管理委員會負責管理，他們借助合同協議，出資作業，分享權益。

自1996年起，當與挪威政府的勘查政策和財政利益不一致時，Petoro公司可以代表國家否決有SDFI參股的項目的合作經營管理委員會所做出的決定。油田項目的日常管理工作由挪威石油與能源部指定的運營商負責，該運營商是持有生產許可的合作經營者之一，而運營商的變更需要獲得石油和能源部的批準。

生產許可權人可以在石油和能源部同意和財政部的批準的條件下，購買或是出售其生產許可權。在大多數生產許可中，其他的生產許可人不具有優先認股權。然而，在所有的生產許可中，SDFI可視情況擁有優先認股權。

2 國家油氣財富的獲得——油氣資源的資產化管理

挪威曾經使用權利金制度獲得其油氣方面的財政收益，而后逐漸轉變為通過油氣資源的資產化管理來獲得油氣收益。最后兩個繳納權利金的油田（Oseberg和Gullfaks）已于2005年停收，權利金制度徹底退出歷史舞臺。目前挪威的石油財政主要來源于三個方面：油氣公司的稅收、國有油氣公司的分紅以及Petoro所掌管的SDFI的收益（下圖）。

2.1油氣公司的稅費收入

挪威石油稅制的特點是以普通公司所得稅制度為基礎，加上為石油開采等上游活動專設的特別稅。企業所得稅的稅率為28%（這和挪威其他商業活動中征收的所得稅是一致的）。

石油特別收入稅是對來自油氣生產和石油管道運輸的所得征稅，且不能在公司稅前扣除，稅基以公司所得稅應稅所得為基礎，目前的稅率為50%。二者之和即為挪威油氣資源公司的邊際稅率，78%。舉個例子來說，如果一個人在挪威擁有一個加油站和兩個精煉廠，那么他僅需要繳納28%的稅率，盡管他也可能是某個海洋油氣田的公司，他的這部分稅收是分開結算的。

公司所得稅和油氣資源特別稅都是以石油公司從相應石油活動取得的凈利潤為基礎計稅的。挪威石油稅邊際稅率比較高，但政府認為挪威的石油稅制還是具有很多有利的特點。不收定金，在大陸架石油勘查開發的所有相關費用都是稅收扣除的，不僅包括業務支出，而且勘查成本、停產和廢棄成本、研發支出等。投資還可得到高折舊率的優惠，并在投資后立刻可以開始扣減。

除此之外，挪威還對石油公司征收碳稅（也叫環境稅）和地區費（Areafee）等稅費。目前碳稅為每標準立方米天然氣或每升油0.79挪威克朗。地區費為初期生產許可證期滿之后，許可證所有者須支付一項按每平方公里計算的費用。第一年的費額為7000挪威克朗/km2，之后每年提高7000挪威克朗/km2，當費額提高到每年70000挪威克朗/km2，許可證期間的費額不再變化。

在巴倫支海，地區費在應繳費期間內始終為7000挪威克朗/km2。地區費的制度目前正在修改之中。碳稅和地區費可以從公司稅和特別稅基數中扣除。2010年油氣公司的稅費收入為國家油氣財政提供了159.168萬億挪威克朗的收益，約占總石油收益的57.7%。

2.2挪威國家石油公司（Statoil）的分紅

挪威國家石油公司Statoil公司成立于1972年，而其產出的油氣正式投入市場是在1971年，為挪威最大石油公司，位于國家石油工業中心奧斯陸以北的斯塔萬格（Stavanger）。挪威海德魯公司（NorskHydro）為一鋁和能源公司。

2006年底，挪威國家石油公司和海德魯公司油氣部合并，更名為挪威國家石油海德魯公司（StatoilHydro）。2009年，該公司又更名為挪威國家石油公司。目前，該公司在全球約有2萬名職工，擁有挪威80%的石油和天然氣產量，政府擁有其67%的股份。

據石油與天然氣咨詢公司PFC能源公布的2011年市值最大能源公司排名，挪威國家石油海德魯公司的達到了819億美元，全球排名第14。挪威國家石油海德魯公司是對歐洲的第二大天然氣出口國（第一是俄羅斯），2011年平均日產量為190萬桶石油當量。2010年挪威國家石油公司（StatoilHydro）的分紅為國家石油財政提供了12.818萬億挪威克朗的收益，約占總石油收益的4.6%。

2.3　國家直接財政收益（SDFI）

2011年，挪威政府國家直接財政收益（SDFI）為國家石油財政提供了104.053萬億挪威克朗的收益，占其總石油收益的37.7%。挪威使用SDFI制度取代了之前的權利金制度，從計量或計價收取國家在油氣資源權益方面收益，到以產權的形式獲得國家的油氣收益，實現了油氣資源的資產化管理，使國家從每個開發項目中獲得了利益，從根本上實現了礦產資源國家所有的國家利益。

挪威的直接財政收益（SDFI）是國家對大陸架上的油氣田所擁有的直接所有者權益，與其他生產許可證所有人一樣，國家從各個油田的油氣生產收入和其他收入中取得與其所占股份對應的收入，而國家的直接財政收益在油田中所占股份依各油田情況不同而不同（下圖）。

石油和能源部代表政府以每個生產許可權提供的潛在收益和創造價值的機會為基礎，持有生產許可權的股份。截止到2011年12月，國家的直接財政收益在146個生產許可證中擁有股份，SDFI在20個油田擁有權益，其中Gullfaks、Snorre、Heidrun、Oseberg、Grane、Draugen和Norne是最大且最為重要的。

12個氣田擁有權益，主要是Troll氣田，還有OrmenLange、Asgard和Kvitebjorn也是重要的氣田。此外，SDFI還在一些運輸系統和陸上工廠擁有權益。SDFI權益帶來的所有油氣均賣給Statoil公司。

未來幾年里，國家直接財政利益的凈現金流量仍將是中央政府從石油活動獲得收入的主要部分。議會按年度投票決定SDFI的預算和框架，因此SDFI的收入、支出和投資直接進入中央政府的預算。據ＷoodMackenzie咨詢公司的資產評估，截至2012年1月1日，國家直接財政收益（SDFI）的價值估計約為1.14萬億挪威克朗，而其2011年的營業收入達到1888億挪威克朗，凈收益達到了1337億挪威克朗，為政府提供了1281億挪威克朗的現金流。

SDFI由Petoro公司管理，與StatoilHydro不同，Petoro公司并不掌控任何油田，而是在政府出讓的的生產許權中持有一定的股權。Petoro公司在很多油氣項目擁有權益，共擁有挪威近海三分之一的油氣資源權益。Petoro公司只是一個合伙人，并支付相應份額的開發成本、運營費用和維護費用等。目前，Petoro公司一般在生產許可權中占20%的股份，而這一數據曾經一度達到60%。而Petoro公司的股份份額也成為對生產許可權投標的方向標，通常，政府會在最具前景的油田占較高的股份，而在其他油田則占相對較少的股份。

和所有處于啟動階段的企業一樣，Petoro公司曾經一度是虧損的，甚至嚴重赤字。在20世紀80年代中期，企業情形好轉之前，其凈虧損的額度曾一度高達幾十億美元，用于支付大量生產許可中一定份額的開發成本。直到1996~1997年，Petoro公司才開始大量盈利，在過去10多年時間，每年扣除油田運行成本后的凈收入仍可以高達200億美元左右。

挪威政府把來自Petoro公司的凈收益全部投入國庫，并在每年的聯邦預算中，決定將拿出多少的份額投資于該年度的新項目中，Petoro公司并不保留絲毫的利潤所得。盡管挪威政府在Statoil中大量控股，并對Petoro公司直接掌控，其政府仍然嘗試將其與政治分離開來。很少有財政部和石油與能源部的官員在選舉更替中失業。

3 國家油氣財富的儲蓄和支出——油氣資源的資本化管理

挪威油氣方面活動的收入全部轉移到一個單獨的基金中，即政府養（全球）老金。截止到2011年末，基金估值為33120億挪威克朗，相當于每個挪威人擁有65萬挪威克朗（下圖）。

挪威石油基金成立于1990年6月，2006年改名為政府（全球）養老金。由于之前一直虧損，直到1996年5月31日，政府（全球）養老金才開始收到財政部劃撥的資產，第一筆撥款總額為1981128502.16挪威克朗。挪威中央銀行成立于1990年，并負責管理挪威的這筆基金。

挪威政府會將每年度的石油收入全部放入政府（全球）養老金中，再加上政府（全球）養老金當年的投資收益，就是其全年的收入。而當國家預算出現赤字的時候，政府會從政府（全球）養老金里劃轉一部分資金，用來平衡國家預算。

政府（全球）養老金的使用具有靈活性，但原則上，平均每年劃轉的部分不應超過長期計劃凈收益率4%，這樣可以保證政府（全球）養老金的本金部分不會因為預算使用而減少。自從20世紀末建立了這個“百分之四”的政策以后，挪威政府每年都可以或多或少的用這筆錢來平衡其預算。

來自Petoro公司的現金流，加之Statoil的股息以及油氣的利潤稅，每年挪威政府的全球養老基金可達570億美元之多（根據當前的匯率計算），這其中，Petoro公司貢獻的最多。挪威政府用這筆基金可以完成普通的衛生保健、大學免費義務教育、建立一個慷慨的養老體系，以及其他的任務。這筆資金主要來自于個人和商業的重稅。

在挪威，個人所得稅可達50%之高，在商品和服務業還有25%的增值稅，而挪威的汽油稅也在世界上的最高之列（加油站的零售價可高達每加侖10美元）。不過增值稅在日用品和文化用品方面是相對較低的，而報紙行業的增值稅已經取消。

這筆基金的投資目標，60%為全球的股票，而35%至40%為自債券，剩下的大約5%則投向不動產。但是，政府（全球）養老金的投資全部在海外市場，因為這樣不僅可以避免沖擊挪威國內經濟，而且能夠穩定貨幣匯率。

挪威是幸運的，盡管他們之前并沒有預知油價的變化，但是在過去的十年里，他們的油氣處于生產峰期，而與此同時油氣的價格也正處于峰期。這為挪威的儲蓄賬戶帶來的一筆極大的資金。

政府（全球）養老金制度的建立達到了以下三個目的：

①預防“荷蘭病”；
②將資源財富留給下一代，實現油氣利益的后代繼承；
③經濟不景氣時的緩沖池。

通過建立石油基金和制度創新，挪威成功地把自然資源變成可流動的金融資本，把不可再生的自然資源轉變為全民的、可持續的金融財富，實現了資源的資本化管理。

4 結論

(1)挪威政府在礦業權管理方面與其他國家有所不同，并未采取拍賣的出讓規則，以價高者得的方式選擇礦業權人。而是政府依據一定的準則，選擇最適合經營制定油氣田的公司。

(2)在油氣資源國家所有的體現形式方面，挪威并未實行世界通行的權利金制度，而是以Petoro公司在很多油氣項目上大量參股、對油氣公司征稅、以及國有油氣公司（Statoil公司）的股票紅利等方式獲得油氣收益，體現了油氣資源的資產化管理。

(3)挪威與油氣資源有關的所有收入都被納入政府（全球）養老金，而這筆基金也只投資海外市場，在不影響其本國經濟的基礎上，實現了基金的保值增值，體系了油氣資源的資本化管理方式。

(4)挪威油氣三資轉化如下圖所示，通過資源資產化，挪威油氣資源以采礦權的形式變為了各油氣公司的資產，通過資產資本化，將挪威油氣收益在挪威全球養老基金中積累，而基金自身通過投資回報不斷增資，實現了資源利益的最大化以及油氣資源高效循環轉化。

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