石油圈? ? 進入新世紀以來，隨著西氣東輸、陜京線、川氣東送、沿海LNG接收站等一系列天然氣基礎設施的建成投產，以及國內燃氣行業市場化改革對天然氣下游消費市場的規?；苿?，我國天然氣產業已經基本形成了完整的產業鏈，整個產業開始進入快速發展期。伴隨著產業的快速發展，天然氣產業法律規范也在不斷完善，天然氣行業逐步走上法制化軌道。本文對天然氣產業法律規范的現狀做一梳理，分析目前存在的主要問題，并就如何完善給出進一步的建議。 ? 一、中國天然氣產業法律規范的現狀 ? 按照法學中的定義，法律體系應該是把現行的全部法律規范按照不同的法律部門分類而形成的體系化的法律整體。以此對照，我國的天然氣法律規范的法律等級不高且法律規定本身尚不完善，天然氣產業法律的體系化還不足?，F行的涉及天然氣的法律規范主要由以下幾部分構成： ? ?。ㄒ唬┓?? 目前涉及天然氣領域的法律主要以上游勘探開發和中游管輸為主，例如《礦產資源法》中有部分天然氣的內容，主要針對資源開發管理和資源保護；《石油天然氣管道保護法》主要涉及天然氣長輸管道的安全保護問題。但系統全面的《石油天然氣法》或是《天然氣法》尚屬空白。 ? 其他有散落于各法律中與天然氣相關的內容，如《物權法》第46條和52條規定“礦藏、水流、海域屬于國家所有”、“油氣管道等基礎設施，依照法律規定為國家所有的，屬于國家所有”；《合同法》、《計量法》的部分條款對供用氣合同的制定有指導價值；《反壟斷法》對于行政壟斷和自然壟斷交融的天然氣行業關系密切；《安全生產法》、《環境保護法》、《環境影響評價法》對天然氣行業的安全生產和環境保護提出了原則性的規范等。 ? ?。ǘ┬姓ㄒ?? 直接涉及天然氣產業的行政法規非常少。在上中游領域，主要涉及的行政法規有《對外合作開采陸上石油資源條例》、《對外合作開采海洋石油資源條例》、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》；下游領域最重要的行政法規——《城鎮燃氣管理條例》，對燃氣發展規劃與應急保障、燃氣經營與服務、燃氣使用、燃氣設施保護、燃氣安全事故預防與處理以及法律責任等方面作了詳細規定。 ? 此外，國務院發布的《價格管理條例》、《特種設備安全監察條例》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》、《生產安全事故報告和調查處理條例》、《消防條例》等與天然氣行業關系密切。 ? ?。ㄈ┎块T規章 ? 天然氣領域的部門規章主要涉及四部分： ? ? 關于天然氣設施建設與運營管理。分別涉及天然氣的中下游領域，主要有《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》、《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》、《關于加快推進儲氣設施建設的指導意見》、《城市地下管線工程檔案管理辦法》、《燃氣燃燒器具安裝維修管理規定》； ? ? 關于特許經營和行業準入。具體包括：《市政公用事業特許經營管理辦法》、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》、《燃氣經營許可管理辦法》、《燃氣經營企業從業人員專業培訓考核管理辦法》； ? ? 關于價格管理和反壟斷行為。價格管理方面的主要有：《政府制定價格聽證辦法》、《政府制定價格行為規則》、《政府制定價格成本監審辦法》、《關于加強政府定價成本監審工作的意見》、《關于建立健全居民生活用氣階梯價格制度的指導意見》等；反壟斷行為方面的主要是：《反價格壟斷規定》、《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》、《工商行政機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》等； ? ? 天然氣產業發展政策方面。主要包括《天然氣利用政策》、《天然氣發展“十二五”發展規劃》、《關于發展天然氣分布式能源的指導意見》等。 ? ?。ㄋ模┑胤叫苑ㄒ幒偷胤叫砸幷?? 根據我國能源體制的國情，地方政府對天然氣產業的管理主要集中在下游領域。按照涉及內容的不同，主要可分為： ? ? 各地燃氣管理條例和燃氣管理辦法。這是我國天然氣法律體系中篇幅最多也最具活力的部分。除遼寧、新疆、西藏等個別省和自治區外，絕大多數的省、自治區、直轄市都制定了燃氣管理條例，大多數的省會城市以及部分較大的地級城市制定了燃氣管理條例或辦法； ? ? 各地的特許經營和行業準入制度。有的地區是建立了公用事業特許經營管理辦法，將水、氣、公交、垃圾處理等一起納入辦法管理。例如《北京市城市基礎設施特許經營條例》、《河北省市政公用事業特許經營管理辦法》、《湖南省市政公用事業特許經營條例》等；有的地區則專門針對燃氣行業立法，例如《上海市管道燃氣特許經營授權和監督管理程序》、《吉林省城鎮管道燃氣特許經營管理辦法》、《江蘇省管道燃氣特許經營管理辦法》等；此外，部分地區對燃氣經營許可進行了細化，例如《遼寧省燃氣經營許可管理辦法》； ? ? 天然氣價格管理辦法。截止到目前，有九個省對天然氣（燃氣）價格管理制定具體辦法，分別是河北、安徽、福建、江蘇、江西、山東、浙江、廣東、湖南。這些辦法對天然氣的價格管理、計價辦法、成本監審等方面進行了明確規定； ? ? 燃氣管道設施保護辦法。例如目前已經出臺的有《上海市燃氣管道設施保護辦法》、《深圳市燃氣管道設施保護辦法》、《江蘇省城鎮燃氣管道安全保護暫行辦法》、《杭州市燃氣設施安全保護管理辦法》、《青島市燃氣設施安全保護管理辦法》等。 ? ?。ㄎ澹┧痉ń忉?? 司法解釋是指國家司法機關在適用法律、法規的過程中，對如何具體應用法律、法規的問題所做的解釋，司法解釋也是天然氣法律體系的重要淵源。針對天然氣上中游領域，最高法、最高檢出臺了《關于辦理盜竊油氣、破壞油氣設備等刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》；針對下游領域，最高法、最高檢發布了《關于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對盜竊電力、燃氣、自來水等財物的盜竊數額認定辦法進行了規定。此外，上海市、黑龍江省、天津市、河南鄭州市、河南平頂山市等還先后出臺了由公、檢、法、司等多部門一起制定的《關于辦理盜竊燃氣及相關案件法律適用的若干規定》。 ? ?。┢渌幏缎晕募?? 天然氣產業中的其他規范性文件主要是指國務院部委的通知、指示、批復等文件。例如《關于規范煤制油、煤制天然氣產業科學有序發展的通知》、《能源行業加強大氣污染防治工作方案》、《關于天然氣分布式能源項目是否列入的復函》等。 ? ? ? 二、存在的主要問題與不足 ? 從前述的法律規范現狀可以看出，我國現行天然氣法律制度體系以國務院行政法規、部門規章和地方性法規、規章為主，內容并不完整，同時，還存在法律空白，還有諸多不足。從實務的角度出發，目前比較突出的問題主要如下： ? ?。ㄒ唬┤狈π袠I基礎性大法 ? 在我國天然氣法律規范中，缺乏一個最基本、統一且涵蓋行業上下游的《天然氣法》，這就導致我國天然氣領域綜合性、全局性、戰略性問題長期依靠各部門的行政協調，缺乏法律層面的有效調整；已有的法律法規之間缺少統領和協調，存在彼此重疊、標準不一或互相牽制的情況，操作性和執行效率受到制約。這一基礎法律的缺失，導致了行業發展缺少了最基礎的法律保障，具體體現在： ? ? 產業鏈缺少協同發展。天然氣行業的上游勘探與開發，中游管輸系統及配套基礎設施，下游城市管網輸配系統和供氣設施建設，都是產業鏈不可缺少的環節，相互之間具有高度的關聯性，本該屬于利益共同體。但在基礎法律缺失的情況下，各方片面追求單方利益，以致亂象叢生。例如強勢上游企業挾氣源優勢搶奪下游市場，上游市場的價格調整無法順利傳導至市場終端，儲氣庫無人投資導致冬高峰氣荒頻現等等； ? ? 部分領域存在法律空白。特別是中游規范管網輸配經營行為的法律嚴重缺失，管道建設、市場準入等方面都沒有相應的法律規范，由此導致盲目建設、地方市場割據、局部地區惡性競爭等現象頻繁出現； ? ? 產業監管機制不夠完善。首先是產業管理沿用傳統管理方式，呈現多頭管理的態勢。例如，上游勘探開發的準入權限在國土資源部，進出口的審批和建設職權在商務部，價格的制定和調整職權在發改委價格司，重大項目投資職權在發改委投資部門；其次是上下游的監管力度不一，對上游實質上限制準入，對中游監管不到位，對下游又過度監管；再次政策制定機構和監管機構高度重合，監管機構缺乏獨立性。 ? ?。ǘ┲杏位A設施公平開放進展緩慢 ? 2014年2月，國家能源局的《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》和國家發改委的《天然氣基礎設施建設與運行管理辦法》相繼發布，對天然氣管網等基礎設施第三方公平開放做出了明確規定，但目前僅有極個別接收站開放?？傮w來說，中國天然氣主干管網、省級管網和液化天然氣（LNG）接收站這些中游基礎設施，尚未真正實現向第三方公平開放。 ? 天然氣生產或進口主體需要通過主干管網、省網或LNG接收站等基礎設施將上游天然氣輸送給下游用戶。天然氣行業中游設施不對第三方公平開放，造成行業“中梗阻”。其他上游主體即使有氣也不能輸送給下游用戶。這基本上阻止了現有主體之外的其他供氣主體進入市場，強化了天然氣行業的供氣壟斷局面。產生這個情況的原因主要有三個： ? ? 壟斷利益使然?；A設施具有一定自然壟斷性，不對外開放可以有效阻止其他供氣主體進入市場，現有供氣主體可借此霸占國內市場，享受相對壟斷帶來的好處； ? ? 法律不夠細化。目前的第三方準入是基于協商，在管網運能有剩余時管網企業才有義務對第三方開放，由于相關實施細則還不夠清晰，信息公開工作雖有推進，但不夠健全，剩余能力界定比較困難； ? ? 缺乏權威監管。鑒于目前中游基礎設施的產權現狀，國企具有的強勢地位讓普通民企在申請開放時完全處于下風。在面對仍具有相當政治地位的國企，目前的監管機構缺乏足夠大的權力對其進行監管，級別過低、權力太小根本無法對監管對象產生威懾力。 ? ?。ㄈ┫掠纬擎側細馓卦S經營亂象叢生 ? 目前，天然氣下游城鎮燃氣特許經營的法律依據主要是2004年原建設部頒布施行的《市政公用事業特許經營管理辦法》和2015年國家發改委等六部委發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。但是，這兩部辦法還是存在一定缺陷，一方面均屬于部門規章性質，法律位階不高，和地方性法規不一致時產生矛盾；另一方面，其對于實踐中的許多問題沒有明確規定，存有空白；同時辦法雖然對城鎮燃氣特許經營權的取得程序、方式作了規定，但在實際執行當中，各地方政府在這些方面留有較大自主空間。為此，天然氣下游市場因特許經營權引發的侵權糾紛不斷。在實踐中，出現特許經營爭議的情況主要集中在以下幾個方面： ? ? 管道氣公司之間的特許經營爭議。包括政府越權授予燃氣特許經營權；燃氣特許經營權重復授權；特許經營區域界線不清或交叉重疊；空白特許經營權歷史遺留問題；政府單方收回特許經營權引起的糾紛。 ? ? 上游企業直供工業大用戶侵犯管道氣公司特許經營權。上游企業利用氣源優勢直接供應工業大用戶，雖然符合國家提倡的降低企業用氣成本導向，但畢竟侵犯了管道氣公司的特許經營權。 ? ? LNG氣化站直接供應工業用戶侵犯管道氣公司特許經營權。采用槽車運輸液化天然氣（簡稱“LNG”）的方式，在用戶處建氣化站氣化后給用戶供氣，這種新興的供氣方式與管道氣供氣方式的碰撞值得關注。 ? ?。ㄋ模㎜NG行業法規缺乏、技術標準滯后 ? 在天然氣行業中， LNG是一個新興的能源利用方式，近年來獲得了高速發展，尤其在交通、工業應用方面展現了誘人的前景。但目前天然氣行業已有的法規標準大多是指管道氣或瓶裝氣的范疇，作為液態的LNG由于物理特性的不同，很難全部適用這些法規標準。同時，由于LNG行業的應用技術標準缺失或滯后，行業的法規監管相對缺乏，這已經在一定程度上影響了LNG行業的發展。 ? 以工業用戶使用LNG供應為例，這種方式業內俗稱“LNG自供儲氣場站”或是“點供”。由于近年來LNG和管道氣之間顯著的價格差及工商業用戶降低用氣成本的強烈訴求，各地的工業用氣大戶用腳投票，停用管道氣改用LNG。由于其侵犯了管道氣公司的利益，常被管道氣公司投訴，要求政府部門查處。政府部門常以不合規存在安全隱患為由對點供公司進行整頓。事實上，點供在技術和安全上并沒有什么缺陷，只不過缺少了正式、完整的行政審批手續。行政審批手續只能保證項目的“合法性”，并不能保證項目的安全性和穩定性。 ? 但現實的情況是，正式、完整的點供行政審批手續非常復雜，并且由于缺乏明確的法律依據導致路徑不清晰以及政府部門自由裁量權過大。另外，由于點供的安全、技術標準相對缺乏，無法判斷點供的安全與否。在此背景下，政府相關部門要求關閉點供設施，改用管道氣也就順理成章了。 ? ?。ㄎ澹┯脷鈨r格和成本監審法規需進一步完善 ? 用氣價格作為天然氣行業中最為重要的問題，歷來備受關注。政府雖然在天然氣方面已經有了不少價格方面的規范性文件，但是在近年來的天然氣價格改革調整中，仍然體現了極大的隨意性。 ? 對于下游市場而言，調價的權利在地方政府物價部門。目前有些企業跟地方物價部門的關系較好，企業回報就高；有些地方政府壓著不許調價，企業虧損嚴重；而且也存在消費者負擔不合理成本的現象；同時，在近期中央部署的供給側降氣價的統一行動中，由于對如何降、降多少由于缺乏法律依據的支撐，各省的方案呈現五花八門的格局。 ? 這其中更主要的原因在于成本監審還不夠完善。根據國外天然氣市場化程度較高的國家的經驗，監管的內容主要就是“管成本”。目前，天然氣產業較發達的國家和地區普遍采用成本加成、最高價格帽以及準許成本加收益等定價方式，在這些定價方式的基礎上，政府嚴格核定供氣企業各類成本。在我國，成本監審的工作起步不久，法律的依據還不夠充分，監管的經驗還有待積累。 ? 三、進一步完善的建議 ? ?。ㄒ唬┍M快制定單行統一的《天然氣法》 ? 首先，應該制定單獨的《天然氣法》，而非油氣合一的《石油天然氣法》。目前，我國天然氣產業管理還是大多停留在計劃經濟時期把天然氣產業列為石油產業的附屬項管理的模式。然而近幾年天然氣產業實現了快速發展，愈加呈現出和石油產業生產貿易的眾多不同特性。例如天然氣無法低成本的大量儲存、輸送成本遠高于石油、投資不像石油可以逐步進行而必須有潛在的長約才可；并且，我國天然氣產業是關系國計的清潔能源產業、又是關系民生的城市公用事業，其產業鏈跨度大，是時候把天然氣從石油附屬項單列出來了。 ? 其次，《天然氣法》應采取上下游統一于一體的立法模式，重點放在中下游并兼顧上游。一是考慮《礦產資源法》、《對外合作開采陸上石油資源條例》、《對外合作開采海洋石油資源條例》等對天然氣上游已有一些法律規范；二是目前中游管網的問題糾紛非常突出，亟需法律的規范，并且中游管網的第三方準入需要法律的引領；三是天然氣是一個需求驅動的市場。其僅有資源和基礎設施還不夠，必須開發終端市場，只有下游市場的繁榮才能帶動上游的勘探開發。 ? 最后，這部《天然氣法》至少應包括以下內容：總則（包括立法依據、立法目的及適用范圍）、天然氣管理機構和職責（強調獨立性）、天然氣勘探開采的規定、天然氣管網儲運的規定（包括基礎設施第三方準入的相關內容）、天然氣銷售市場的開放及定價機制（含反壟斷相關內容）、天然氣產業安全和環境保護、關于法律責任的規定等。 ? ?。ǘ┘涌熘杏位A設施的第三方準入 ? 首先，定義天然氣資格用戶，允許其自行選擇天然氣供應商。國際經驗表明，這是逐步放開終端用戶市場，逐步構建統一的天然氣市場的較為成功的手段。國際上一般以年消費量的多少來定義資格用戶?，F階段，我國已經允許燃氣電廠及以天然氣為主要原料或燃料的工業用戶可以直接從天然氣供應商處購買天然氣，我們要繼續增加市場上的天然氣資格用戶，調整對資格用戶的限制要求。只有不斷增加下游博弈用戶的力量，才能最終撬動第三方準入制度的推行。 ? 其次，逐步實現管網與氣源供應分離。目前，我國的天然氣供應主要由“三桶油”提供，并且中游基礎設施也基本上是由“三桶油”獨自投資建設和運營管理。因此，為加快第三方準入步伐，應逐步分離各石油公司的天然氣運輸業務和供應業務。對此問題業內已有多種討論，在此不再累述。 ? 再次，細化第三方準入的法律制度。目前我國推行的是協商的第三方準入，這種制度更有利于保護既得利益，更需要監管機構明確細則。監管機構應加快制定管網設施開放的信息公開細則，明確主動公開和依申請公開的詳細內容，對于未按規定公開有關信息或者公開虛假信息的，要立案追查并嚴加處罰； ? 最后，也是最為關鍵的，必須設立一個獨立的權威的監管機構。監管機構有權向天然氣企業發布具有約束力的決定，有權督促基礎設施企業及時公開開放信息，但企業違反規則時有權施加制裁。 ? ?。ㄈ┻M一步完善下游領域特許經營立法 ? 目前規范天然氣下游管道燃氣特許經營權的文件，除了國家層面的兩部辦法外，各地有一些地方性燃氣法規和市政公用事業特許經營管理法規或規章及規范性文件等，并沒有法律或行政法規的規范，建議提高該類法規的效力等級，加大保護力度。 ? 據悉，《基礎設施和公用事業特許經營法》在起草中，希望作為行政法規的該法能涵蓋目前出現的特許經營亂象，在此基礎上，由國務院相關主管部門根據行政法規出臺專門的城鎮燃氣特許經營部門規章。 ? 此外，應明確政府違法違約成本，對于鋌而走險、重復授予特許經營權以尋求利益的，必須明確追究主管部門及其負責人的民事、行政甚至刑事責任等相關法律責任，做到責任到人。各級政府應當明確本級政府之內究竟由哪個行政主管部門負責監管下級政府的特許專營權發放，并建立相應的責任追究制度。 ? ?。ㄋ模NG行業引起重視并完善相應的法規 ? LNG點供方式的存在，客觀上對管道氣產生了“鯰魚效應”，促進了企業用能方式的多元化和用氣成本的下降，尤其是近年來，隨著LNG的價格一路走低，這種效應益發明顯。LNG點供方式，在做大LNG這個行業的同時，也能做大整個天然氣行業在能源結構中的比重，社會的整體效益是有提高的。 ? 現在需要的是對LNG行業高度重視，一是制定完善相應的技術標準，使得安全問題有標準可以參照；二是細化簡化行政審批手續，促進產業發展；三是明確LNG與管道氣的不同，并給予LNG明確的法律地位。在此基礎上，政府部門再進一步加強LNG行業的管理。 ? ?。ㄎ澹┩晟苾r格管理和成本規制的法律，實現依法治價 ? ◆ 健全成本監審的制度體系。在中央層面已經制定天然氣管道運輸成本監審辦法的基礎上，各地對城市燃氣這種納入成本監審范圍、行業特點明顯的重要商品，要制定成本監審辦法，已經制定出臺的要根據形勢變化進行完善。 ? ◆ 依法進行天然氣價格管理。除了已經出臺的九個省市天然氣價格管理辦法外，其他地區也應該制定明確的天然氣價格管理辦法。國家層面對此要有統一的指導原則，對價格管理、計價公式、管理權限進行明確的規定。 ? ◆ ?將初裝費問題納入依法管理的范疇。應該明確燃氣初裝費的法律性質和收費模式。鑒于目前完全取消燃氣初裝費條件尚不成熟，解決燃氣初裝費較為現實的途徑是將初裝費并入地方政府城市基礎設施配套費并完善相關征管制度，并在未來主干管網設施建設基本完善后逐步取消，并將有關成本和費用計入氣價。
未經允許，不得轉載本站任何文章：
