石油圈? ? “十三五”以來，國家大力推進天然氣上游勘探開發和下游銷售與終端利用市場化改革，加強中游管道、儲氣庫等儲運基礎設施價格監管，持續推進“管住兩頭、放開中間”的天然氣價格改革，實現居民非居民用氣價格并軌，有利地激發了市場活力，提高了資源配置效率。本文總結梳理“十三五”以來國家出臺的一系列改革政策，圍繞天然氣產業持續健康發展，就當前存在的天然氣供需關系偏緊、配氣環節價格過高、門站價格沒有動態調整等問題提出政策建議。 ? 上游勘探開發市場化步伐加快 ? 2012年之前，我國油氣上游勘探開發市場實行的是資質管理基礎上的備案制?！笆濉焙蟀肫?，國家向全社會公開招標出讓頁巖氣開發權，并在新疆試點首次公開招標常規油氣區塊勘查，天然氣勘探開發礦權開始向市場開放。 ? “十三五”以來，天然氣勘探開發領域市場化步伐明顯加快。2016年11月，國家發布實施《全國礦產資源規劃（2016—2020）》，明確逐步放開上游勘探開發市場，引入社會資本，加快勘探開發進程。2017年2月，中辦、國辦印發《礦業權出讓制度改革方案》，明確以招標拍賣掛牌方式為主，全面推進礦業權競爭出讓；提出用3年左右時間，建成“競爭出讓更加全面，有償使用更加完善，事權劃分更加合理，監管服務更加到位”礦業權出讓制度。隨著新的礦業權市場化出讓制度的推進實施，將有效解決天然氣勘探開發市場存在的競爭不充分、探礦權采礦權有償使用不到位等問題，并督促持有天然氣探礦權采礦權的企業加大勘探開發投入力度，促進天然氣增儲上產。 ? ? 2017年4月，國務院印發《礦產資源權益金制度改革方案》，明確加快建立新型礦產資源權益金制度建設，在礦業權出讓環節，將探礦權采礦權價款調整為礦業權出讓收益，其中礦業權出讓收益的中央與地方分享比例由改革前的2∶8調整為4∶6；在礦業權占有環節，將探礦權采礦權使用費整合為礦業權占用費，鼓勵更多礦業權人參與合理勘探開發和提高持證成本；在礦產開采環節，組織實施資源稅改革；在礦山環境治理恢復環節，將礦山環境治理恢復保證金調整為礦山環境治理恢復基金。通過調整礦業權征收方式和征收標準等一系列政策舉措，將加快推進礦業權競爭性轉讓，為天然氣資源科學合理開采提供制度性保障。 ? 2018年9月，國務院印發《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》，其中，進一步明確提出要加大國內勘探開發力度，深化油氣勘查開采管理體制改革，要求自然資源部等部委盡快出臺相關細則，嚴格執行油氣勘查區塊退出機制，建立已探明未動用儲量加快動用機制，強化國有油氣企業能源安全保障考核，引導企業加大勘探開發投入，確保增儲上產見實效；要求各油氣企業全面增加國內勘探開發資金和工作量投入，確保完成國家規劃部署的各項目標任務，力爭到2020年底前國內天然氣產量達到2000億立方米以上。 ? 從政策成效來看，勘探開發市場化改革已經取得新突破。一方面，自然資源部在2011年推進非常規油氣區塊探礦權公開招標后，2015年10月公開招標出讓新疆油氣勘查5個區塊，國有石油企業勘探開發專營局面被打破。另一方面，持有天然氣探礦權采礦權的企業內部加大勘探開發力度，加快內部天然氣區塊流轉。 ? 以中國石油為例，2017年12月實施東西部油田礦權內部流轉，中西部鄂爾多斯、四川、柴達木三大盆地及部分外圍盆地的16個探礦權、采礦權區塊，從西部長慶油田、青海油田、西南油氣田流轉到東部大慶油田、遼河油田、華北油田以及玉門油田。 ? 中游儲運設施開放建設雙雙提速 ? 繼“十二五”國家先后出臺《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》和《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》等政策后，“十三五”期間，國家發改委等部委先后出臺相關細則，鼓勵和支持各類資本參與天然氣基礎設施投資建設，推進已有天然氣管網設施逐步向第三方市場主體平等開放。 ? 2016年9月，國家能源局印發《關于做好油氣管網設施開放相關信息公開工作的通知》，要求中國石油、中國石化和中國海油及各省市油氣管網設施企業，公開油氣管網設施基本情況、準入條件等相關信息；隨后，三大石油公司及地方企業陸續公開全部油氣管網資產信息，奠定了向第三方公平開放的信息基礎。 ? ? 2017年5月，國家發改委、國家能源局印發《中長期油氣管網規劃》，提出以擴大設施規模、完善管網布局、加強銜接互聯、兼顧公平開放為重點，大力發展天然氣管網，提升儲備調峰設施能力，提高系統運行智能化水平。從規劃實施成效看，重大基礎設施投資建設由“十二五”后半期的穩步推進轉向加快實施，西氣東輸三線東段和中衛——靖邊聯絡線、陜京四線重大骨干管道建成投產，東北進口通道——中俄天然氣東線北段順利開工建設，2018年度30多項互聯互通工程如期投用，山西、重慶、河北等?。ㄊ?、區）天然氣管道建設順利。特別是2017年12月，國家首條智能化管道——中俄天然氣東線北段全面開工建設，將在提高天然氣管網系統智能化運行水平中發揮標桿示范作用。 ? 長期以來，受我國儲氣調峰能力嚴重不足等影響，每年冬季采暖期，國家相關部委和油氣企業都將天然氣穩定供應作為一項重大任務，特別是在2017年冬季我國北方部分地區一度出現天然氣供應緊張局面。為補足儲氣調峰短板，2018年4月，國家發改委、國家能源局繼2014年印發《關于加快推進儲氣設施建設的指導意見》后，再次出臺《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》，進一步明確供氣企業、管道企業、城鎮燃氣企業承擔季節（月）調峰責任、應急責任和儲氣指標，明確： ? 到2020年，供氣企業擁有不低于年合同銷售量10%的儲氣能力，滿足所供應市場季節（月）調峰以及應急狀況用氣需求；城鎮燃氣企業不低于年用氣量5%的儲氣能力；地方政府至少形成不低于保障本行政區域日均3天需求量的儲氣能力，且各方儲氣指標不重復計算，并對相關企業開展年度指標動態考核。在2018年9月國務院《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》中，對以上儲氣指標又進行強調，并進一步明確相關部委、地方政府及供氣企業責任。 ? 按照政策要求，各供氣企業迅速行動，綜合施策，加大儲氣庫等基礎設施建設力度。以中國石油為例，2016年成立天然氣銷售儲備氣公司，并于2018年5月進一步調整為儲氣庫分公司，一方面，狠抓已投產運行的10座儲氣庫挖潛增效；另一方面，狠抓遼河雙6等儲氣庫建設，儲氣庫（群）的工作氣量和整體采氣能力不斷增強。 ? 下游天然氣銷售市場更高效 ? 天然氣作為優質高效、綠色清潔的低碳能源。我國既要加快推進天然氣利用，提高天然氣在一次能源消費中的比重，又要努力實現高效科學利用，把天然氣能源用好。2007年和2012年，國家發改委先后兩次出臺《天然氣利用政策》，明確天然氣利用順序，加強需求側管理，著力提高天然氣利用的社會效益、環境效益和經濟效益。 ? 但由于近些年來天然氣發展定位不明確、鼓勵政策不配套、基礎設施存在短板、價格機制沒有理順等問題，2013—2015年天然氣消費量年均增速由2000—2012年的16%下滑至7%，天然氣產業發展進入平臺期。 ? 為此，2017年6月，國家發改委等13部委聯合出臺《加快推進天然氣利用的意見》，提出“逐步將天然氣培育成為我國現代清潔能源體系的主體能源之一”“到2020年，天然氣在一次能源消費結構中的占比力爭達到10%左右”等總體目標，并確定以燃料清潔替代和新興市場開拓為主要抓手，加快推進天然氣在城鎮燃氣、工業燃料、燃氣發電、交通運輸等領域的大規模高效科學利用，著力做好北方地區冬季清潔取暖、快速提高城鎮居民燃氣供應水平、打通天然氣利用“最后一公里”、大力發展天然氣分布式能源、鼓勵發展天然氣調峰電站和有序發展天然氣熱電聯產，以及實施工業燃料、交通燃料升級工程等重點任務。 ? 從近兩年全國天然氣消費情況來看，國家天然氣終端利用政策已見到實實在在效果，2017年天然氣消費量達2352億立方米、同比增長17%，2018年天然氣消費預計達2700億立方米左右，連續兩年實現兩位數增長，重回2000年以來高速發展軌道。 ? 氣價改革邁出實質性步伐 ? 近些年來，天然氣價格機制改革始終是我國推進資源能源價格改革的重點?！笆晃濉敝?，我國天然氣定價處于傳統價格管理階段，即政府對陸上天然氣實行以成本加成為基礎的價格管制，采用國家確定天然氣出廠價格和各管道的管輸價格、天然氣生產和管輸企業負責收取費用的計價方式。但隨著我國經濟社會快速發展，國內天然氣生產已無法滿足經濟發展需求的快速增長，石油企業通過跨國管道和貿易方式積極引進境外天然氣和液化天然氣（LNG）資源，全力滿足國內市場需要。但由于仍按照國產氣定價機制確定進口氣價格，導致天然氣進口成本與銷售價格倒掛，造成天然氣資源進口企業“進口越多、虧損越多”的局面，嚴重制約了天然氣產業的持續健康發展。 ? “十二五”期間，我國首先在廣東、廣西兩?。▍^）開展天然氣價格改革試點，隨后在全國范圍內推廣，明確放開氣源和銷售價格最終目標，將計價方式從出廠價管理改為門站價管理，并建立天然氣與進口燃料油等可替代能源之間的比價關系，區分存量氣和增量氣進行價格調整。2015年10月，中共中央、國務院印發《關于推進價格機制改革的若干意見》，提出按照“管住中間、放開兩頭”總體思路，推進天然氣等能源價格改革，盡快全面理順天然氣價格，加快放開天然氣氣源和銷售價格；按照“準許成本加合理收益”原則，合理制定天然氣管網輸配價格。 ? ? “十三五”以來，國家發改委持續推進天然氣價格改革，密集推出一系列天然氣價格政策。2016年8月，針對一些地方仍然存在天然氣供氣環節過多、加價水平過高等問題，國家發改委印發《關于加強地方天然氣輸配價格降低企業用氣成本的通知》，要求各?。ㄊ?、區）發展改革和物價部門全面梳理天然氣各環節價格，加強天然氣輸配價格監管，降低過高的省內管道運輸價格和配氣價格，取消不合理收費，減輕用氣企業負擔。2016年10月，配套出臺了《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（試行）》，改革管道運輸定價機制，推進價格監管辦法和成本監審辦法全覆蓋。兩個辦法的出臺，標志著天然氣輸送自然壟斷環節價格監管向精細化、制度化邁出實質性步伐，并為實施管道第三方公開準入、推進天然氣價格市場化改革奠定了基礎。另外，隨著天然氣消費量迅速增長，為解決日益突出的儲氣設施建設速度偏慢、調峰能力不足的矛盾問題，2016年10月，國家發改委明確儲氣設施市場化價格政策，即儲氣設施經營企業可根據市場供求情況自主確定對外銷售價格，以及與委托企業雙方協商確定儲氣服務價格，對鼓勵投資建設儲氣設施非常具有價格導向作用。 ? 全面理順居民非居民用氣價格是“十三五”天然氣價格改革的最大亮點。繼“十二五”期間存量氣與增量氣價格并軌后，2016年11月，國家發改委在化肥行業產能過剩等形勢下，全面放開化肥用氣價格，明確化肥用氣價格由供需雙方協商確定或通過市場交易平臺形成價格，至此非居民用氣價格徹底放開。 ? 2018年5月，國家發改委針對居民用氣門站價格低于進口氣引進和國產氣供應成本的“價格倒掛”、價格不能反映供需變化，以及上游供氣企業與下游燃氣公司爭論居民用氣用于非居民用氣等問題，特別是在2017—2018年冬季采暖期國內天然氣供應緊張情況下，印發《關于理順居民用氣門站價格的通知》，明確將居民用氣由最高門站價格管理改為基準門站價格管理，價格水平按非居民用氣基準門站價格水平安排，供需雙方可以基準門站價格為基礎，在上浮20%、下浮不限的范圍內協商確定具體門站價格，實現與非居民用氣價格機制銜接。 ? 同時，鼓勵供需雙方企業通過上海、重慶石油天然氣交易中心等平臺進行公開透明交易，并要求各地綜合考慮居民承受能力、燃氣企業經營狀況和當地財政狀況等因素，合理安排居民用氣終端銷售價格。至此，天然氣價格改革邁出了居民用氣與非居民用氣價格并軌的關鍵性步伐。 ? 政策落地效果仍待檢驗 ? 可以預見的是，隨著國家一系列改革政策逐項落地，天然氣產業發展的深層次矛盾及不平衡不充分問題將逐步得以解決，天然氣發展成為我國現代能源體系中的主體能源之一也指日可待。但從天然氣產業持續健康發展來看，有關政策落地效果還有待檢驗，特別是一些問題還需要從政策層面進行解決： ? 天然氣價格動態調整機制不到位。 ? 當前，隨著能源價格波動周期加快、波幅加大，天然氣與石油、煤炭、電力等能源的比價關系變化也越來越大，天然氣與其他能源經常處于“替代”“逆替代”狀態。早在2011年12月，國家發改委《關于在廣東省、廣西自治區開展天然氣價格形成機制改革試點的通知》明確提出，天然氣門站價格實行動態調整機制，根據可替代能源價格變化情況每年調整一次，并逐步過渡到每半年或者按季度調整。而民用天然氣門站價格僅在2018年6月進行了8年以來的首次調整。 ? 進口氣成本與基準門站價依然“倒掛”。 ? 比如，中緬進口管道氣和部分進口LNG購銷價差仍在1元/立方米以上，天然氣資源進口企業承受巨額虧損，雖然進口氣退稅可以彌補一些損失，但從政策層面沒有得到根本性解決。 ? 配氣環節管理亟需加強。 ? 部分省市終端用戶價格因配氣環節成本過高依然高居不下，短距離配氣環節成本遠遠高于長距離管道、海上LNG運輸及氣化等成本，已經成為天然氣大規模利用的“腸梗阻”。 ? 天然氣分布式能源、天然氣交通等終端利用方式的政策支持力度有待加強。據調查，目前國內天然氣分布式能源項目普遍年利用小時數偏低，一年僅開機2—3個月，這樣造成天然氣分布式能源發展緩慢。同時，在一些城市交通領域，天然氣公交車、出租車逐步被以煤電為動力的新能源汽車及普通汽柴油汽車替代。 ? 為促進天然氣資源科學高效利用，逐步把天然氣培育成為現代能源體系的主體能源之一，建議加快天然氣上游勘探開發領域的改革政策落地，促進天然氣增儲上產，保障國家能源安全和資源穩定供應； ? 加強輸配氣環節成本的定期監審，特別是配氣環節的成本監審，一方面激發相關企業加大輸配氣管網建設力度，另一方面要避免輸配氣環節成本過高，確保天然氣終端銷售價格科學合理，讓終端用戶“用得上、用得起”； ? 推進天然氣基礎門站價格與替代能源價格動態聯動，建議按季度進行調整，保持天然氣與替代能源合理的比價關系，促進天然氣大規模利用，實現天然氣產業高質量發展； ? 加大供氣企業、管道企業、城鎮燃氣企業和地方政府的儲氣調峰應急能力建設政策引導和推進力度，盡快解決儲氣設施短板，確保高峰高日期間終端用戶“用得穩”； ? 進一步加大天然氣分布式能源、天然氣交通等政策支持力度，努力提高天然氣終端利用比重，促進天然氣清潔資源的科學高效利用。
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