石油圈? ? 一．外資準入管理方式的沿革和發展趨勢 ? ? ? 1. ? ? 目錄管理+特殊行業特殊程序管理 ? ? ? 1979年7月1日，《中外合資經營企業法》出臺，這部法律為我國打開國門、引進外資提供了具有開創性和奠基性的法制安排，是中國對外開放的里程碑之一。其后，中國又陸續出臺了《外資企業法》、《中外合作經營企業法》、《外商投資合伙企業登記管理規定》。1995年，《外商投資產業指導目錄》開始實施。這份被稱為“正面清單”的目錄，規定了外商投資四大類，包括鼓勵類、允許類、限制類和禁止類，成了對外商投資指導的主要文件。 ? ? ? 2017年6月28日，國家發展改革委、商務部發布了《外商投資產業指導目錄（2017年修訂）》。在這次修訂中，再次推進了重點領域的開放，同時提出外商投資準入負面清單，突出“負面清單”特點，調整優化《外商投資產業指導目錄》結構，繼續穩定鼓勵政策。在這次《目錄》的修訂中，也對限制外商投資產業目錄做出了規定，與油氣產業相關的領域主要體現為“石油、天然氣（含煤層氣，油頁巖、油砂、頁巖氣等除外）的勘探、開發（限于合資、合作）”以及“城市人口 50 萬以上的城市燃氣、熱力和供排水管網的建設、經營（中方控股）”，仍然屬于限制外商投資的范疇。 ? ? ? 總體來說，《外商投資產業指導目錄》曾經是中國外資市場準入監管的核心方法，同時在目錄的調整和修改中給予了外資在中國市場準入更大的施展空間，為進一步開放創造了條件。當然這一核心方法也將在中國的外商投資體制進一步改革和升級中逐漸被替代。 ? ? ? 在外資準入目錄管理的基礎上，針對特殊產業領域，不同行業主管部門在行業管理的法律體系中曾經陸續出臺了特殊外資準入程序監管的規定，例如《外商投資電信企業管理規定》、《中外合作辦學條例》、《外商投資國際海運業管理規定》。需要注意的是，這些規定既體現了立法當時相關行業外資市場準入的監管角度也有準入過程中的行業主管部門行政程序細化的角度，而隨著行業準入體系的變動，這些規定都存在著做出進一步調整的必要性。 ? ? ?2. ? ? 負面清單（Negative List）的試驗和推廣 ? ? ? ?在《外商投資產業指導目錄》中限制性措施不斷減少的同時，為了更好的適應市場的需要，在2013年，伴隨著中國（上海）自由貿易試驗區的落地，“負面清單”首次進入中國的外資管理視野。上海自貿區在制度創新上亮點頗多，特別是他們在中國率先實施以負面清單為核心的外商投資管理模式，減少對外商投資的準入限制，簡化準入管理，為中國進一步的對外開放積累了可貴的經驗。 ? ? ? ?“負面清單管理模式”是國際范圍內在投資和貿易領域都有較廣泛應用的一種監管、規制手段。負面清單制訂通常以國家安全、產業安全、幼稚產業保護、環境保護等為基礎考慮標準。負面清單管理模式的導向對于市場主體而言是“法無禁止即可為”，對于政府來說“法無授權即禁止”。對中國的外資市場準入，在上海自貿區實踐的基礎上，隨著自貿區實踐的推廣，負面清單制度也成為在國家層面集中統一協調的一個事項，國務院辦公廳、國家發改委和商務部分別在2015年、2017年和2018年發布過《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》。 ? ? ? 值得注意的是，相比于之前兩年的負面清單，2018年的負面清單雖然保留了“城市人口 50 萬以上的城市燃氣、熱力和供排水管網的建設、經營（中方控股）”，但是刪除了“對中國專屬經濟區和大陸架的自然資源進行勘查、開發活動或在中國大陸架上為任何目的進行鉆探，須經中國政府批準”以及“石油、天然氣（含油頁巖、油砂、頁巖氣、煤層氣等非常規油氣）的勘探、開發，限于合資、合作”，在這個領域的市場準入和項目合作有待結合《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》、《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》另文做出分析。 ? ? ? ?已公布的《外商投資法（草案）》也進一步確立了負面清單制度的原則“負面清單規定禁止投資的領域，外國投資者不得投資。外商投資準入負面清單規定限制投資的領域，外國投資者進行投資應當符合負面清單規定的條件。外商投資準入負面清單以外的領域，按照內外資一致的原則實施管理?！?? ? ?可預見的是，在《外商投資法》正式生效后，負面清單制度將全面替代目錄管理制度，而負面清單預計將采用“國務院發布或者批準發布”的形式。 ? ? ? 3.外商投資項目核準和備案以及國家安全審查制度 ? ? ? 投資項目政府核準制度和國家安全審查制度都是中國在投資、市場監督、規制體系中的重要單元，其形成和發展不限于外商投資領域。這兩項制度的法制源頭分別是《國務院關于投資體制改革的決定》、《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》、《反壟斷法》和《國家安全法》，監督和規制的重點包括資源配置的宏觀調控、環境影響評價、涉及公共產品或服務的價格、國家安全相關的區域、資源、設施、產品和技術等。 ? ? ? 外商投資項目管理更具體而言，在第1和2部分介紹的目錄管理和負面清單管理的基礎上，還有《政府核準的投資項目目錄》、《外商投資項目核準和備案管理辦法》作為具體實施依據。這一制度覆蓋了各種類型的企業設立、變更相關的投融資項目，以及所有適用政府核準的外商投融資項目。 ? ? ? 國家安全審查制度在外資市場準入領域目前主要以《國務院辦公廳關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》、《商務部實施外國投資者并購境內企業安全審查制度的規定》、《國務院辦公廳關于印發自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法的通知》等為具體實施依據。 ? ? ? 已公布的《外商投資法（草案）》也吸納了以上兩項制度，并且就外商投資安全審查制度來看沒有再限于外資并購安全審查的角度，應該也是綜合了《反壟斷法》和《國家安全法》這些上位法的監管視角，具體機制的細化和整合有待草案通過后繼續跟進。 ? ? ? 二．LNG(Liquified Natural Gas，液化天然氣)的業務鏈條——以LNG接收站為例 ? ? ? 2017年起，我國LNG進口量前所未有的激增，根據國際能源署（IEA）聯合上海石油天然氣交易中心發布的《天然氣市場報告2018(GAS 2018)》，2019年，中國將成為全球最大的天然氣進口國（2018年中國已經是全球最大的天然氣進口國——編者注），到2023年，中國天然氣進口量可能達到1710億立方米。在國際天然氣產品貿易和物流解決方案中，管道運輸和交付以及LNG運輸和交付是兩種主要方案，以中國的天然氣貿易發展趨勢來看，LNG將持續占有重要份額。 ? ? ? 1.獨立業務型LNG接收站vs支持型LNG接收站 ? ? ? LNG接收站，是指與LNG運輸設備對接卸載、加注裝置、碼頭作業區和中轉LNG儲存裝置的整體系統。實務中主體的LNG接收站是作為海運、河運LNG運輸船連接節點的重要貿易、物流基礎設施，通常以港口的危險貨物碼頭為基礎，技術解決方案上也可能包含水上浮式LNG加注、存儲裝置。 ? ? ? LNG接收站既有可能是LNG國際業務鏈條中的一個獨立單元，即在LNG運輸到達進出口等關鍵貿易節點時，以LNG接收站系統的運行為一種服務能力參與轉口貿易、進出口貿易、到岸/離岸和進出口環節的運輸和倉儲服務等。在這一業務單元中，還有可能附加中小型LNG運輸船、LNG槽車等運輸設備、設施的服務能力。另一方面，LNG接收站也可能是更大規模的LNG乃至石油化工、能源產業、城市公共事業的一個中間環節，更多發揮業主碼頭基礎上對于LNG支持城市燃氣管網運營、天然氣燃氣發電或石油化工生產等方面的支持作用。 ? ? ? 2.外商投資準入管理和項目管理 ? ? ?對于LNG接收站的外商參與投資行為，首先應當從以上提及的LNG接收站產業功能入手，相應區分LNG接收站相關的外商投資企業經營范圍屬性和外商投資項目屬性。 ? ? ? 僅就LNG接收站涉及的經營范圍事項，可能包括LNG轉口貿易、進出口貿易、LNG海上加注服務（相當于零售業務）、LNG運輸船到岸/離岸及碼頭作業區港口碼頭作業服務以及分裝運輸服務、LNG海上/陸上倉儲服務（含保稅/非保稅）、LNG陸上槽車運輸服務等。如果不涉及繼續延展到城市人口 50 萬以上的城市燃氣管網的建設和經營，那么這些經營事項并未涉及外資準入目錄管理或負面清單管理中禁止或限制外商投資的事項。 ? ? ? 在項目核準和備案管理體系中，LNG接收站系統中的核心項目目前落入政府核準項目目錄管理范圍：“進口液化天然氣接收、儲運設施：新建（含異地擴建）項目由國務院行業管理部門核準，其中新建接收儲運能力300萬噸及以上的項目由國務院投資主管部門核準并報國務院備案。其余項目由省級政府核準?！?? ? ? 3.安全審查制度的適用 ? ? ? 目前比較成熟的安全審查制度主要適用于外資并購項目和自貿區內的外商直接、間接投資項目，具體而言，自貿區內的外資安全審查制度相對于普遍適用的外資并購安全審查制度延展到了一般形態的“外國投資者單獨或與其他投資者共同投資新建項目或設立企業”和“外國投資者通過協議控制、代持、信托、再投資、境外交易、租賃、認購可轉換債券等方式投資”等外商參與投資的特殊形態。并且在自貿區內外商直接、間接參與投資“重要能源和資源、重要基礎設施、重要運輸服務”項目均原則上納入了安全審查制度的適用范圍。 ? ? ? 4.LNG接收站的綜合管理和體制改革視角 ? ? ? 中國目前已建成并運行的LNG接收站項目在20家左右，其中的外商參與投資極其有限?；仡櫄v史發展，目前運行中的LNG接收站還主要是大型石油化工以及城市公用事業項目的附屬設施定位，在LNG國際貿易中的獨立中間服務定位還不夠清晰，特別是公共服務定位。但是，我們也已經看到國家和中國核心能源企業對于LNG接收站建設和改造對于中國在LNG國際貿易和物流節點影響力的提升提出了期望和戰略規劃。同時，由于LNG屬于危險化學品，其建設和運行安全對于海洋、海事，綜合交通運輸及周邊企業、居民的整體規劃、安全、環境影響等因素都會越來越多的影響到LNG接收站，特別是大型、超大型LNG能源基礎設施項目的實施。 ? 除此之外，我們也必須動態地跟進中國在中央和地方行政管理體制改革中正在推進的各項措施，以國家發改委和國家能源局為例，作為中央和地方重大基礎設施項目以及能源項目的綜合協調部門，大型、超大型LNG接收站項目（無論是否涉及外商投資）在一段時間內無疑都將首先直接或間接面對這兩個關鍵政府部門的規劃、核準和監督管理。本文尚無法對于兩個關鍵政府部門的未來運行機制做出準確地預測和總結，僅以附件形式綜合列舉并劃線標識出幾個相關主要司室的相關職責事項，希望有助于這一領域的市場參與主體進一步研究和明確未來的綜合管理和體制改革發展趨勢。 ? ? ? 三.小結 ? ? ? 由于中國目前是LNG進口國，而且還會繼續增長，自身的資源和產出遠遠沒有達到自給自足乃至出口參與國際貿易的地位。世界范圍的主要天然氣、LNG供給國，例如卡塔爾、美國、澳大利亞、俄羅斯，以及已經有更成熟的LNG國際貿易及物流運營經驗的國家，例如日本，還有傳統的跨國能源公司都有參與中國LNG產業鏈升級特別是參與LNG接收站環節的可能性。 ? ? ? 中國的LNG產業發展，以LNG接收站的投資、建設、運營的市場定位和政府監管角度來看，應當站在中國參與LNG國際貿易鏈條的升級的角度，以及引進國際化資源、資本、技術和運營經驗并且綜合存量和增量資產的優化利用的角度。無論是在外資準入還是能源基礎設施的規劃、核準和監督的領域，中國正在推進著全面的體制改革和制度升級，這其中的核心發展原則已經初步確立，但是改革和升級的細節還有很多在醞釀和完善中。為了迎接LNG產業鏈的歷史性發展機會，持續的關注改革和升級的發展細節，和政府部門以及行業中的國際、國內市場參與主體建立長期的溝通機制是非常重要的，也是我們在這一歷史發展機會中的核心定位。（本文僅代表作者觀點，不代表律所立場。君合律師事務所實習生彭芊蕓參與資料整理，并共同標注） ? ? ? 附件（相關信息來源于國家政府部門官方網站） ? ? ? Ⅰ.可能與LNG相關的國家發改委司室 ? ? ? u ?經濟運行調節局 ? ?。ㄒ唬┭芯繑M訂有關經濟運行調節和重要物資保障的法律、行政法規草案和規章。依法實施運行調節和應急調度，負責管理有關行政許可事項。 ? ?。ǘ┍O測分析經濟運行態勢，研判發展趨勢，做好預警和信息引導，提出保持經濟平穩運行的有關政策措施建議；綜合運用經濟、法律和必要的行政手段，組織跨部門、跨行業、跨地區的經濟運行綜合調節，健全體制機制，協調解決經濟運行中的重大問題。 ? ?。ㄈ┏袚弘娪蜌膺\保障工作部際協調機制辦事機構（辦公室）的工作職責。掌握煤電油氣運的運行態勢和市場狀況，負責產運需平衡銜接和日常調節，統籌協調全國煤電油氣運保障工作；負責煤電油氣運重大突發性事件的緊急調度和綜合協調，擬訂相關政策措施；組織建立煤炭等應急儲備并加強監管，擬訂煤炭等應急儲備的政策措施。 ? ?。ㄋ模┙M織擬訂并實施應急體系建設規劃，組織編制和修訂部門應急預案；組織應對有關重大突發性事件；綜合協調應急物資保障，統籌應急重要物資生產能力和實物儲備的布局，提出安排重要物資應急儲備和動用國家物資儲備的建議，開展應急資源國際合作；組織研究和提出促進應急產業發展相關政策。承擔委應急協調領導小組辦公室工作。 ? ?。ㄎ澹┙M織擬訂煤炭經濟運行調節相關法律法規草案，修訂相關規章和政策、標準；負責指導煤炭生產、經營事中事后監管；負責組織開展煤炭交易市場體系建設。牽頭組織煤炭供應側管理；參與指導和監督全國煤礦生產能力核定及整頓關閉；參與擬訂煤炭出口總量計劃及配額安排。 ? ?。┙M織擬訂、修訂電力生產調度、供應使用等相關法規草案和規章；負責電力電量年度供需平衡、跨區交易和緊急調度，組織全國電力迎峰度夏（冬），負責跨省發電、供電計劃和省級發電、供電計劃備案核準；負責全國電力需求側管理工作；指導地方行政執法和供電營業管理。 ? ?。ㄆ撸┙M織擬訂石油行業總量調控方案；負責石油（天然氣）產運需及進出口的運行調節和緊急調度，研究提出相關財稅、貿易、價格等政策建議及配套措施；組織建立成品油、天然氣應急儲備，提出動用國家石油儲備的建議；組織協調天然氣需求側管理及迎峰度冬（夏）工作。 ? ?。ò耍┴撠熽P系經濟社會運行的交通運輸協調和銜接；負責重點物資運輸的綜合平衡和日常調節，組織應急物資的緊急調運；研究擬訂現代物流業發展的相關政策措施并組織實施，參與擬訂物流行業發展戰略和規劃，協調推進現代物流發展。 ? ?。ň牛﹨⑴c煤電油氣和交通運輸行業發展戰略、規劃、計劃、工程質量監督、財稅價格、體制改革等方面工作，掌握相關領域重大項目審核情況。 ? ?。ㄊ┏袚弘娪蜌膺\保障工作部際協調機制辦公室、全國現代物流工作部際聯席會議辦公室的日常工作。 ? ?。ㄊ唬┲笇Ц鞯亟洕\行調節工作。 ? ? ? （十二）承辦委領導交辦的其他事項。 ? ? ? 處級機構： ? 綜合處（協調處）、運行處、煤炭處、電力處、石油天然氣處、交通與物流處、應急處（經濟運行監測與應急調度指揮中心辦公室） ? ? ? ?u ?基礎產業司 ? ?。ㄒ唬┭芯刻岢瞿茉?、交通運輸（含城市軌道交通）和郵政發展的戰略、規劃、改革方案和政策措施。 ? ?。ǘ┙y籌能源、交通運輸發展規劃、計劃與國民經濟和社會發展規劃、計劃的銜接平衡。 ? ?。ㄈ┿暯悠胶饽茉?、交通、郵政行業規劃和行業政策。 ? ?。ㄋ模┚C合分析能源、交通運輸運行狀況，加強能源、交通運輸趨勢發展研判。 ? ?。ㄎ澹﹨f調有關重大問題，審核重大建設項目，監管能源、交通基礎設施建設。 ? ?。M訂國防交通發展規劃和計劃。 ?。ㄆ撸┨岢瞿茉?、交通、郵政行業中央財政性建設投資安排意見。 ?。ò耍┏修k委領導交辦的其他事項。 ? 處級機構： ? 綜合處、鐵路和城市軌道交通處、公路水路處、民航郵政處、能源處、長江經濟帶發展處 ? ? ? ?u ?產業協調司 ? ? ? （一）提出推進產業結構戰略性調整、促進產業協調發展的重大思路和政策措施，組織擬訂服務業發展戰略，對全國工業和服務業發展進行宏觀指導。 ? ? ? （二）綜合分析工業和服務業發展形勢，協調解決工業和服務業發展中的重大問題。統籌協調促進生產性服務業發展有關工作。 ? ? ? （三）統籌做好工業、服務業發展規劃與國民經濟和社會發展規劃的銜接平衡，組織擬訂需報國務院審批或跨多部門的工業和服務業專項規劃并組織實施。 ? ? ? （四）組織擬訂《產業結構調整指導目錄》，組織擬訂需報國務院審批或跨多部門的工業和服務業發展政策，組織擬訂綜合性產業政策。 ? ? ? （五）參與擬訂年度國民經濟和社會發展計劃，參與擬訂年度重要工業品和原材料進出口總量計劃。 ? ? ? （六）按規定權限審核工業重大建設項目，審核大型企業集團發展規劃。按規定權限，審核外商投資重大項目，參與審核境外投資重大項目。統籌協調優勢和短缺重要礦產資源的開發利用。 ? ? ? （七）提出并組織協調跨地區、跨部門、跨行業以及需要國家綜合平衡的重大生產力布局和重大產業基地。 ? ? ? （八）協調解決重大技術裝備推廣應用的重大問題，提出重大技術裝備國產化的綜合政策建議，調控關鍵、大型設備的進口。 ? ? ? （九）統籌指導全國服務業發展，研究提出服務業發展的重大政策，組織擬定服務業發展指導目錄，安排服務業發展引導資金，指導服務業重大技術引進項目及技術進步。組織實施服務業綜合改革試點。 ? ? ? （十）參與擬訂涉及工業和服務業發展的財政、稅收、金融、投融資、土地、價格、經貿、用地等重要政策，參與研究提出產業安全戰略及政策建議。 ? ? ? （十一）開展有關工業和服務業的國際交流與合作。 ? ? ? （十二）加強對相關行業協會的業務指導。 ? ? ? （十三）承辦委領導交辦的其他事項。 ? 處級機構： ? 綜合處，石化化工處，冶金建材處，機械裝備處，輕工紡織處，服務業處 ? ? ? u ?利用外資和境外投資司 ? ? ? （一）研究國際資本的動態，監測分析我國利用外資的狀況，提出我國利用外資、境外投資的戰略，總量平衡和結構優化目標，擬訂中長期發展規劃和年度計劃。 ? ? ? （二）負責會同有關部門擬訂外商投資產業指導目錄，以及修訂工作；研究協調有關利用外資和境外投資的重大政策，參與研究對外開放的重大問題；研究提出利用外資、境外投資管理體制改革的建議。 ? ? ? （三）起草利用外資、境外投資的有關行政法規和規章，參與有關對外開放的法律、行政法規的起草。 ? ? ? （四）負責我國全口徑外債的總量控制、結構優化和監測工作，研究提出防范外債風險措施。 ? ? ?（五）負責組織編制國際金融組織貸款、外國政府貸款和國際商業貸款規劃，提出相關備選項目；參與審核利用國外貸款重大項目；指導和監督國外貸款資金的使用。 ? ? ? （六）參與審核外商投資重大項目；負責外資項目進口設備免稅確認工作。 ? ? ? （七）審核重大境外資源開發類和大額用匯投資項目；負責擬訂境外投資用匯規劃。 ? ? ? （八）組織協調多雙邊投資合作工作。 ? ? ? （九）承辦委領導交辦的其他事項。 ? ? ? ?Ⅱ.可能與LNG相關的國家能源局司室 ? ? ? u ?國家能源局總體職責 ? ? ? （一）負責起草能源發展和有關監督管理的法律法規送審稿和規章，擬訂并組織實施能源發展戰略、規劃和政策，推進能源體制改革，擬訂有關改革方案，協調能源發展和改革中的重大問題。 ? ? ?（二）組織制定煤炭、石油、天然氣、電力、新能源和可再生能源等能源，以及煉油、煤制燃料和燃料乙醇的產業政策及相關標準。按國務院規定權限，審批、核準、審核能源固定資產投資項目。指導協調農村能源發展工作。 ? ? ? （三）組織推進能源重大設備研發及其相關重大科研項目，指導能源科技進步、成套設備的引進消化創新，組織協調相關重大示范工程和推廣應用新產品、新技術、新設備。 ? ? ? （四）負責核電管理，擬訂核電發展規劃、準入條件、技術標準并組織實施，提出核電布局和重大項目審核意見，組織協調和指導核電科研工作，組織核電廠的核事故應急管理工作。 ? ? ? （五）負責能源行業節能和資源綜合利用，參與研究能源消費總量控制目標建議，指導、監督能源消費總量控制有關工作，銜接能源生產建設和供需平衡。 ? ? ? （六）負責能源預測預警，發布能源信息，參與能源運行調節和應急保障，擬訂國家石油、天然氣儲備規劃、政策并實施管理，監測國內外市場供求變化，提出國家石油、天然氣儲備訂貨、輪換和動用建議并組織實施，按規定權限審批或審核石油、天然氣儲備設施項目，監督管理商業石油、天然氣儲備。 ? ? ? （七）監管電力市場運行，規范電力市場秩序，監督檢查有關電價，擬訂各項電力輔助服務價格，研究提出電力普遍服務政策的建議并監督實施，負責電力行政執法。監管油氣管網設施的公平開放。 ? ? ? （八）負責電力安全生產監督管理、可靠性管理和電力應急工作，制定除核安全外的電力運行安全、電力建設工程施工安全、工程質量安全監督管理辦法并組織監督實施，組織實施依法設定的行政許可。依法組織或參與電力生產安全事故調查處理。 ? ? ? （九）組織推進能源國際合作，按分工同外國能源主管部門和國際能源組織談判并簽訂協議，協調境外能源開發利用工作。按規定權限核準或審核能源（煤炭、石油、天然氣、電力等）境外重大投資項目。 ? ? （十）參與制定與能源相關的資源、財稅、環保及應對氣候變化等政策，提出能源價格調整和進出口總量建議。 ? ? （十一）承擔國家能源委員會具體工作。負責國家能源發展戰略決策的綜合協調和服務保障，推動建立健全協調聯動機制。 ? ? （十二）承辦國務院、國家能源委員會以及國家發展和改革委員會交辦的其他事項。 ?? ? ? u ?石油天然氣司（國家石油儲備辦公室） ? ? ? 擬訂油氣開發、煉油發展規劃、計劃和政策并組織實施，承擔石油天然氣體制改革有關工作，承擔國家石油、天然氣儲備管理工作，監督管理商業石油、天然氣儲備。 ? ? ? u ?市場監管司 ? ? ? 組織擬訂電力市場發展規劃和區域電力市場設置方案，監管電力市場運行，監管輸電、供電和非競爭性發電業務，處理電力市場糾紛，研究提出調整電價建議，監督檢查有關電價和各項輔助服務收費標準，研究提出電力普遍服務政策的建議并監督實施，監管油氣管網設施的公平開放。 ?
未經允許，不得轉載本站任何文章：
